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一、“一事不二罰”僅限縮于“罰款”類行政處罰 在我國,罰款是行政處罰的主要形式,但《行政處罰法》第九條規(guī)定了行政處罰的8個種類,包括:警告、通報批評、吊銷許可證件、限制從業(yè)、行政拘留等。根據(jù)法律規(guī)定,罰款以外的種類不在“二罰”限制之列。對于某些特定的違法行為,必須同時采取多項行政處罰手段,方才足以懲處和糾正違法行為。 如,《排污許可管理條例》第四十一條規(guī)定,“違反本條例規(guī)定,偽造、變造、轉(zhuǎn)讓排污許可證的,由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收相關(guān)證件或者吊銷排污許可證,處10萬元以上30萬元以下的罰款,3年內(nèi)不得再次申請排污許可證?!睋?jù)此,行政機關(guān)不單要處以罰款,還要“沒收相關(guān)證件或者吊銷排污許可證”和“3年內(nèi)不得再次申請排污許可證”,相當于“一事三罰”。 再如,依據(jù)《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定,對一些相對嚴重的生態(tài)環(huán)境違法行為,在生態(tài)環(huán)境部門作出處罰決定后,還要將案件移送公安機關(guān),對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以行政拘留。 《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》還規(guī)定,“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當給予罰款處罰的,按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。 筆者認為,法律規(guī)范對于同一個違法行為有不同處罰種類的,應(yīng)當并處。比如,在浙江省內(nèi)環(huán)評編制技術(shù)單位違反標準或技術(shù)規(guī)范編制環(huán)評報告文件,既要根據(jù)《浙江省生態(tài)環(huán)境保護條例》第六十五條處以罰款,三年內(nèi)禁止參與政府采購,又要根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》第二十六條給予通報批評、信用計分等處理。 二、需要準確區(qū)分“兩項處罰”和“兩次處罰” 法律允許對違法行為當事人給予除兩次罰款外的“兩項處罰”,但并不等于允許給予“兩次處罰”。 “一事不二罰”既包括不能給予當事人兩次以上罰款的行政處罰,也包括不能就同一個違法行為反復(fù)啟動兩次行政處罰程序。行政處罰必須一氣呵成、一步到位(以上一次處罰作為前提,比如移送公安機關(guān)行政拘留的除外)。 “兩次處罰”有不同行政機關(guān)(上下級或不同領(lǐng)域的行政機關(guān))就同一違法行為的行政處罰,也有同一個行政機關(guān)先后啟動兩次行政處罰程序。筆者認為,對于前者,即便罰款只有一次,出現(xiàn)兩次通報批評、兩次吊銷許可證件,也是不能被允許的。有管轄權(quán)的不同行政機關(guān)對同一個違法行為都立案處罰的,應(yīng)當根據(jù)《行政處罰法》第二十五條“兩個以上行政機關(guān)都有管轄權(quán)的,由最先立案的行政機關(guān)管轄”。關(guān)于后者,同一行政機關(guān)對同一個違法行為作出多項行政處罰的,筆者認為,如果適用不同法律規(guī)范,應(yīng)當在立案后同期作出處理,而不能在適用一項法律規(guī)范處理完畢后,再就同一違法事實適用另一項法律規(guī)范啟動立案查處程序。行政機關(guān)自立案之日起,在辦案規(guī)定時間內(nèi)未就不同法律規(guī)范分別作出處罰的,應(yīng)當視為行政機關(guān)放棄對該當事人實施其他處罰。 相關(guān)法條 1.《行政處罰法》第二十五條 兩個以上行政機關(guān)都有管轄權(quán)的,由最先立案的行政機關(guān)管轄。 2.《排污許可管理條例》第四十一條 違反本條例規(guī)定,偽造、變造、轉(zhuǎn)讓排污許可證的,由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收相關(guān)證件或者吊銷排污許可證,處10萬元以上30萬元以下的罰款,3年內(nèi)不得再次申請排污許可證。 3.《環(huán)境保護法》第六十三條 企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一,尚不構(gòu)成犯罪的,除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外,由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān),對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的,處五日以上十日以下拘留: (一)建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價,被責令停止建設(shè),拒不執(zhí)行的; (二)違反法律規(guī)定,未取得排污許可證排放污染物,被責令停止排污,拒不執(zhí)行的; (三)通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù),或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的; (四)生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥,被責令改正,拒不改正的。 4.《浙江省生態(tài)環(huán)境保護條例》第六十五條 違反本條例第二十二條規(guī)定,生態(tài)環(huán)境服務(wù)機構(gòu)及其從業(yè)人員未按照法律、法規(guī)、標準、技術(shù)規(guī)范要求提供生態(tài)環(huán)境服務(wù)或者在有關(guān)生態(tài)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假的,由生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令改正,沒收違法所得,對機構(gòu)處五萬元以上二十萬元以下罰款,對負有責任的主管人員和其他直接責任人員處五千元以上五萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的,對機構(gòu)處二十萬元以上五十萬元以下罰款,對負有責任的主管人員和其他直接責任人員處五萬元以上十萬元以下罰款,有關(guān)責任人員五年內(nèi)不得從事生態(tài)環(huán)境服務(wù)工作。 依照前款規(guī)定對生態(tài)環(huán)境服務(wù)機構(gòu)作出行政處罰的,自作出行政處罰決定之日起三年內(nèi)禁止該機構(gòu)參與政府采購的生態(tài)環(huán)境服務(wù)項目。 5.《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書(表)編制監(jiān)督管理辦法》第二十六條 在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響報告書(表)不符合有關(guān)環(huán)境影響評價法律法規(guī)、標準和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定、存在下列質(zhì)量問題之一的,由市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門對建設(shè)單位、技術(shù)單位和編制人員給予通報批評: (一)評價因子中遺漏建設(shè)項目相關(guān)行業(yè)污染源源強核算或者污染物排放標準規(guī)定的相關(guān)污染物的; (二)降低環(huán)境影響評價工作等級,降低環(huán)境影響評價標準,或者縮小環(huán)境影響評價范圍的; (三)建設(shè)項目概況描述不全或者錯誤的; (四)環(huán)境影響因素分析不全或者錯誤的; (五)污染源源強核算內(nèi)容不全,核算方法或者結(jié)果錯誤的; (六)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源、監(jiān)測因子、監(jiān)測頻次或者布點等不符合相關(guān)規(guī)定,或者所引用數(shù)據(jù)無效的; (七)遺漏環(huán)境保護目標,或者環(huán)境保護目標與建設(shè)項目位置關(guān)系描述不明確或者錯誤的; (八)環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的相關(guān)環(huán)境要素現(xiàn)狀調(diào)查與評價、區(qū)域污染源調(diào)查內(nèi)容不全或者結(jié)果錯誤的; (九)環(huán)境影響預(yù)測與評價方法或者結(jié)果錯誤,或者相關(guān)環(huán)境要素、環(huán)境風險預(yù)測與評價內(nèi)容不全的; (十)未按相關(guān)規(guī)定提出環(huán)境保護措施,所提環(huán)境保護措施或者其可行性論證不符合相關(guān)規(guī)定的。 有前款規(guī)定的情形,致使環(huán)境影響評價結(jié)論不正確、不合理或者同時有本辦法第二十七條規(guī)定情形的,依照本辦法第二十七條的規(guī)定予以處罰。
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